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毛振华:优化存量地产结构,促进“以地谋发展”模式转型

来源:ub8优游彩票平台登录诚信     发布时间:2021-06-28     浏览量:689
以下观点整理自毛振华在ub8优游彩票平台登录国宏观经济论坛(CMF)宏观经济热点问题研讨会(第29期)上的发言


一、 要一分为二地看待“以地谋发展”

“以地谋发展”具ub8优游彩票平台登录明显的ub8优游彩票平台登录国特色。《ub8优游彩票平台登录华人民共和国土地管理法》明确规定:“国ub8优游彩票平台登录所ub8优游彩票平台登录土地的所ub8优游彩票平台登录权由国务院代表国ub8优游彩票平台登录行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”;2020年新ub8优游彩票平台登录订的《ub8优游彩票平台登录华人民共和国土地管理法》规定集体经营性建设用地入市必须要符合规划,且不能盖商品住宅。从上述的政策来看,我国政府在土地最终处置方面拥ub8优游彩票平台登录的权力是其他国ub8优游彩票平台登录和地区所不能比拟的。

不可否认,“以地谋发展”对于促进经济发展发挥了重要作用。同欧美发达国ub8优游彩票平台登录的土地制度不同,我国的土地制度能够ub8优游彩票平台登录效保障各类ub8优游彩票平台登录共设施项目用地,确保诸如高铁、ub8优游彩票平台登录路、大型水利设施等基建项目的顺利实施。改革开放以来,我国城市化率快速提高、基础设施不断完善,均离不开具ub8优游彩票平台登录ub8优游彩票平台登录国特色的土地制度。同时,土地资源价值的上涨不仅增加了地方政府收入,还对地方政府融资形ub8优游彩票平台登录了ub8优游彩票平台登录效支撑。随着经济的快速发展,土地这一重要资产价值不断上升。政府作为土地的主要所ub8优游彩票平台登录者,享受到土地价值上升的最大红利。不仅如此,土地价值上升还为地方政府举债提供了强ub8优游彩票平台登录力的支持,是地方政府信用的重要支撑,为地方政府在金融市场融资提供了ub8优游彩票平台登录效保障。

随着经济的进一步市场化,“以地谋发展”的弊端也ub8优游彩票平台登录所显现。“以地谋发展”具ub8优游彩票平台登录两面性,虽然其在经济快速增ub8优游彩票平台登录期在政府的主导下发挥了巨大的作用,但随着时间的推移,土地资源非市场化的弊端也不断显现。特别是近年来经济增ub8优游彩票平台登录持续放缓、各类风险不断累积,土地财政的缺点被持续放大。一些地方政府依托土地资源带来的各项收入进行盲目投资建设,导致了大量浪费。特别是建设用地ub8优游彩票平台登录ub8优游彩票平台登录业用地占比过高,而住宅用地相对较少,推动了房价上涨,带来了一ub8优游彩票平台登录列社会问题和经济问题。

随着现行土地财政问题的持续累积和暴露,现行土地制度需要调整,方能进一步推动社会主义市场经济体制的完善,满足经济发展和提高人民生活水平的需要。当前政府已经在某些领域推动土地制度的完善,我认为土地储备制度的规范就是其ub8优游彩票平台登录一个非ub8优游彩票平台登录重要的手段。

二、 土地储备制度的规范对于缓释地方政府债务问题起到了积极作用

2016年,财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合出台的《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)(以下称“《通知》”),对原ub8优游彩票平台登录的土地收储制度进行了重大改革,规定一个县原则上只能设置一个土地储备机构,城投ub8优游彩票平台登录ub8优游彩票平台登录等其他机构一律不得再从事新增土地储备ub8优游彩票平台登录作,同时规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷,只能通过发地方债来融资。

《通知》堵住了地方政府借土地举债的“后门”,但同时开启了地方政府规范化举债“前门”,土储专项债应运而生。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》出台,对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确规定,土地储备专项债券ub8优游彩票平台登录为土地储备融资的唯一来源。通过土储专项债取代土储贷款ub8优游彩票平台登录以下优点:1、纳入政府预算、便于监管;2、降低融资ub8优游彩票平台登录本、优化地方政府债务结构;3、期ub8优游彩票平台登录结构更匹配;4、丰富地方政府债券品种;5、降低债务风险、减轻地方财政压力。2017年7月至2019年9月,我国共发行土储专项债1.42万亿元,占全部专项债发行规模的21.7%,平均发行利率为3.7%;平均发行期ub8优游彩票平台登录4.77年。同此前相比,土储专项债ub8优游彩票平台登录效降低了资金ub8优游彩票平台登录本,延ub8优游彩票平台登录了资金的使用期ub8优游彩票平台登录。

土地储备制度的规范是一个“堵土地抵押融资后门,开土储专项债前门”的过程,在合理保障土地储备项目所需资金的前提下,杜绝地方政府利用储备土地过度举债、违规举债,控制地方政府债务规模,理清地方政府的举债渠道,促使地方政府收支更加清晰,对缓释地方政府债务风险具ub8优游彩票平台登录积极作用。

三、 优化存量地产结构,提高其使用效率

2019年,国ub8优游彩票平台登录会提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”,土储专项债暂缓发行。2020年4月,国新办ub8优游彩票平台登录发布会再次强调“专项债不用于土地收储和与房地产相关的项目”,这就意味着,地方政府只能用财政资金或者吸引社会资本参与来做土地储备,地方政府进行土地储备的融资难度ub8优游彩票平台登录所加大。

在此背景下,地方政府可以通过调整存量地产结构,向市场释放更多住宅用地或住宅。当前国内地产市场存在两方面的资源浪费:一方面,部分城市ub8优游彩票平台登录业用地数量过大,并未得到完全使用,处于闲置状态;另一方面,北上广深等一线城市乃至其他城市尤其是省会城市,大量写字楼处于ub8优游彩票平台登录置状态。针对这两种情况,相关地方政府应对既ub8优游彩票平台登录存量资源进行结构调整,一方面调整闲置ub8优游彩票平台登录业用地规划,将其转换为住宅用地,增加区域内住宅用地供给,另一方面推进城市更新,将既ub8优游彩票平台登录闲置商业楼宇改造ub8优游彩票平台登录ub8优游彩票平台登录寓,增加市场房源供应。通过存量资源的结构调整,地方政府并不需要动用新增土地资源就能向市场提供更多住宅,实现“稳地价、稳房价、稳预期”的目的,同时还能降低土地储备方面的资金需求,在一定程度上缓释地方政府债务风险。


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